Решение и предписание по делу №465-ФАС52-ТР-15-02/04-10 в отношении Министерства здравоохранения Нижегородской области

21.01.2011

Решение по делу
№465-ФАС52-ТР-15-02/04-10
18 января 2011 года                                                                         г. Нижний Новгород
Резолютивная часть оглашена 27 декабря 2010 года
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:

- Гребнева Ю.Н.
-
председателя комиссии, заместителя руководителя управления;
- Валитова М.А.
-
члена комиссии, начальника отдела антимонопольного контроля;
- Камильской Л.А.
-
члена комиссии, главного государственного инспектора отдела антимонопольного контроля;
- Чувилиной М. Н.
-
члена комиссии, специалиста-эксперта отдела антимонопольного контроля,
при участии в заседаниях комиссии лиц, участвующих в деле:
от заявителя – общества с ограниченной ответственностью «Научно-практический лечебно – оздоровительный центр «ВИТА»:
-Уваровского А. В.
-
представителя по доверенности от 11.01.2010,
от ответчика - Министерства здравоохранения Нижегородской области:
- Лукояновой О. В.
-
начальника отдела лицензирования Министерства здравоохранения Нижегородской области (дов. от 05.05.2010);
- Хлапова А. Л.
-
консультанта-юриста Министерства здравоохранения Нижегородской области (дов. от 11.01.2010),
от заинтересованного лица - муниципального учреждения здравоохранения «Павловская центральная районная больница» (далее – МУЗ «Павловская ЦРБ»):
-Потаповой Ю. А.
-
представителя по доверенности от 28.05.2010 №7-юр,
а также заинтересованного лица Гусевой О. Е. лично,
рассмотрев в открытом заседании от 27 декабря 2010 года дело по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» в отношении Министерства здравоохранения Нижегородской области,

установила:

В Управление Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области поступило обращение общества с ограниченной ответственностью научно-практический лечебно-оздоровительный центр «ВИТА» (далее также – ООО НПЛОЦ «ВИТА», заявитель, общество).
Мотивом для обращения заявителя в антимонопольный орган явились действия Министерства здравоохранения Нижегородской области, связанные с проведением проверки в отношении ООО НПЛОЦ «ВИТА».
В частности, ООО НП ЛОЦ «ВИТА» указало, что в июне 2009 года данное общество получило лицензию на дополнительный вид медицинских услуг: право осуществления медицинской деятельности в сфере психиатрии, психиатрии-наркологии.
С учётом ранее выданных разрешительных документов ООО НП ЛОЦ «ВИТА» получило возможность самостоятельно проводить осмотры водителей (кандидатов в водители) на право управления транспортным средством, в то время как ранее, не имея лицензии на упомянутые виды деятельности, было вынуждено направлять своих клиентов на дополнительное обследование в МУЗ «Павловская ЦРБ».
Однако после выдачи лицензии в отношении ООО НП ЛОЦ «ВИТА» с 19 августа по 5 сентября 2009 года Министерством здравоохранения Нижегородской области (далее – Министерство) проведено контрольное мероприятие.
Целью проверки явилось определение соответствия лицензионным требованиям, предъявляемым к осуществлению медицинской деятельности.
По мнению заявителя, проведение данного мероприятия обусловлено обращением главного врача МУЗ «Павловская ЦРБ» Быстрова С. В. с жалобой на действия ООО НПЛОЦ «ВИТА» при осуществлении комиссионного медицинского обследования водителей (кандидатов в водители) специалистами общества.
В итоге, как следует из заявления, комиссия Министерства здравоохранения Нижегородской области запретила ООО НП ЛОЦ «ВИТА» проводить подобные медицинские осмотры, так как психиатр и психиатр-нарколог, состоящие в штате организации, не имеют допуска к «базе данных картотеки диспансерного учёта» МУЗ «Павловская ЦРБ» и не могут определить наличие противопоказаний к управлению транспортными средствами у лиц, проходящих осмотр.
На основании изложенного заявитель просил Нижегородское УФАС России оценить сложившуюся на территории Павловского района Нижегородской области ситуацию в соответствии с требованиями антимонопольного законодательства.
Представленные заявителем документы (копия Акта проверки органом государственного контроля (надзора) юридического лица, индивидуального предпринимателя № 32 от 4 сентября 2009 года) свидетельствуют о том, что, по заключению специалистов Министерства, для осуществления деятельности по проведению осмотров водителей (кандидатов в водители) на предмет наличия психиатрических расстройств необходимо учитывать также данные диспансерного учёта лиц, страдающих психиатрическими расстройствами, либо находящихся на учёте в наркологическом диспансере.
Основываясь на положениях статей 8, 9 Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при её оказании» и статьи 61 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22.07.1993 г. № 548-1, посвящённых сохранению врачебной тайны, комиссия Министерства здравоохранения Нижегородской области заключила, что использование базы данных психиатрического и наркологического кабинетов ЦРБ недопустимо кем-либо из сторонних лиц. Поскольку картотека диспансерного учёта на территории Павловского района Нижегородской области ведётся только МУЗ Павловская ЦРБ, а «порядок передачи и получения сведений из психиатрического и наркологического кабинетов МУЗ «Павловская ЦРБ» в ООО «ВИТА» не известен», комиссия, осуществляя проверку, пришла к выводу о том, что психиатр и психиатр-нарколог ООО «ВИТА» не могут определить наличие противопоказаний у лиц, проходящих предварительный и периодический медицинский осмотр, в том числе у кандидатов в водители и водителей транспортных средств.
Министерством здравоохранения Нижегородской области обществу выдано предписание об устранении выявленных нарушений.
Рассмотрев материалы, сопряжённые с получением ООО НП ЛОЦ «ВИТА» лицензии на осуществление медицинской деятельности в сфере психиатрии, психиатрии-наркологии и последующим проведением проверки в отношении данного общества, Управление возбудило дело о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции».
При этом Нижегородское УФАС России исходило из того, что Министерство здравоохранения Нижегородской области, выдав обществу лицензию и посчитав представленные ООО НП ЛОЦ «ВИТА» достаточными для разрешения ему оказывать услуги в избранной сфере, создало необоснованные препятствия проверяемой организации, указав на невозможность самостоятельного осуществления этим хозяйствующим субъектом своей деятельности при отсутствии договора с МУЗ «Павловская ЦРБ».
С учётом этого обстоятельства МУЗ «Павловская ЦРБ» также привлечено к участию в деле в качестве заинтересованного лица.
Кроме того, в Управление с просьбой об оценке действий МУЗ «Павловская ЦРБ» обратилась Гусева О. Е., которая сообщила, что, обратившись в МУЗ «Павловская ЦРБ» с тем, чтобы получить справку о состоянии своего здоровья – а именно о том, что она не состоит на учёте у психиатра или нарколога в качестве пациентки, заявительница вынуждена была заплатить в совокупности 480 рублей за эту информацию, что она посчитала незаконным и необоснованным.
Поскольку действия МУЗ «Павловская ЦРБ» по выдаче справок о состоянии физических лиц на учёте у психиатра и нарколога затрагивают интересы Гусевой О. Е., а вопросы об их правомерности и обоснованности предстояло разрешить антимонопольному органу при рассмотрении данного дела, Гусева О. Е. привлечена в качестве заинтересованного лица.
На заседании комиссии представитель заявителя пояснил, что ООО НП ЛОЦ «ВИТА» на основании выявленных в ходе упомянутой проверки нарушений привлечено к административной ответственности за несоблюдение условий лицензирования. Кроме того, по его мнению, являясь единственным на территории всего Павловского района Нижегородской области обладателем картотек диспансерного учёта психоневрологического и наркологического кабинетов, МУЗ «Павловская ЦРБ» необоснованно устанавливает высокие цены за предоставление сведений из указанных картотек.
В результате потребители, обратившиеся в ООО НП ЛОЦ «ВИТА» с целью получения справки о результатах комиссионного обследования на право управления транспортным средством, вынуждены дополнительно оплачивать стоимость упомянутых справок в МУЗ «Павловская ЦРБ».
Как указало Министерство, обязанность прохождения медицинского осмотра (освидетельствования) как необходимое условие допуска гражданина к управлению транспортным средством определяется Федеральным законом «О безопасности дорожного движения». Такой осмотр проводится комиссионно, с обязательным участием врачей психиатра и психиатра-нарколога.
Однако, с учётом специфики таких направлений медицинской деятельности, как психиатрия и психиатрия-наркология, при проведении осмотра водителей (кандидатов в водители) необходимо руководствоваться специальными требованиями законодательства, в частности, Законом РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при её оказании», а также Федеральным законом «О наркотических средствах и психотропных веществах» и принятыми в соответствии с ними иными нормативными актами.
Указанные акты предусматривают, что в случае необходимости гражданин может быть поставлен на диспансерный учёт (диспансерное наблюдение), что является препятствием к допуску к работе с источником повышенной опасности, каким является транспортное средство. Такой учёт на сегодняшний день ведётся только в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения.
Отсутствие у специалиста, осматривающего гражданина на предмет выявления противопоказаний к управлению транспортным средством, сведений о возможном нахождении лица на учёте у психиатра или психиатра-нарколога, может повлечь необъективную оценку психического состояния осматриваемого лица.
Представитель МУЗ «Павловская ЦРБ» изложила позицию представляемого учреждения. В частности, сообщила, что состава нарушения антимонопольного законодательства в действиях Министерства здравоохранения Нижегородской области не имеется. Также отрицала какое-либо нарушение в действиях МУЗ «Павловская ЦРБ» по установлению необоснованно высоких цен за предоставление справок о состоянии на учёте, ссылаясь на утверждённые администрацией Павловского района Нижегородской области тарифы (цены) и калькуляцию затрат на оказание услуг.
Предположила, что осмотр психиатра и психиатра-нарколога представляет собой комплексную услугу, состоящую из непосредственного осмотра и сверки с данными учёта.
По правилам статьи 46 Федерального закона «О защите конкуренции» в заседании комиссии объявлялись перерывы с 23 декабря 2010 года до 14-15 24 декабря 2010 года, а затем до 10-00 27 декабря 2010 года. После перерыва представители сторон на заседание комиссии не явились.
Заслушав доводы лиц, участвующих в деле, изучив имеющиеся материалы, оценив их в совокупности и взаимосвязи, комиссия приходит к следующему.
В соответствии со статьей 23 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" целью обязательного медицинского освидетельствования и переосвидетельствования является определение у водителей транспортных средств и кандидатов в водители медицинских противопоказаний или ограничений к водительской деятельности.
Вопросы проведения предварительных и периодических медицинских осмотров потенциальных водителей транспортных средств каким-либо специальным нормативно-правовым актом на территории Российской Федерации не урегулированы. Однако для целей освидетельствования применяются положения постановления Правительства РФ № 695 от 23.09.2002 «О прохождении обязательного психиатрического освидетельствования работниками, осуществляющими отдельные виды деятельности, в том числе деятельность, связанную с источниками повышенной опасности (с влиянием вредных веществ и неблагоприятных производственных факторов), а также работающими в условиях повышенной опасности» и иных актов в части, не противоречащей федеральному законодательству.
Так, Советом Министров - Правительством Российской Федерации постановлением от 28 апреля 1993 г. № 377 утверждён Перечень медицинских психиатрических противопоказаний для осуществления отдельных видов профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источником повышенной опасности. Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 16.08.2004 № 83 утверждены также Перечень вредных и (или) опасных производственных факторов и работ, при выполнении которых проводятся предварительные и периодические медицинские осмотры (обследования), и порядок проведения этих осмотров (обследований).
Данный перечень в качестве медицинских психиатрических противопоказаний к управлению транспортными средствами называет не только собственно психические расстройства, но и наркоманию, токсикоманию, алкоголизм.
Изложенное, таким образом, означает, что надлежащим образом оформленная справка, представляемая в ГИБДД водителем (кандидатом в водители) и свидетельствующая о состоянии его здоровья, должна отражать результаты обследования лица, наряду с терапевтом, хирургом, окулистом, отоларингологом, и невропатологом,   психиатром и психиатром-наркологом.
Согласно статье 37.1. Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан медицинская помощь, в том числе психиатрическая и наркологическая, оказывается в медицинских организациях, в том числе учрежденных физическими лицами, независимо от формы собственности, организационно-правовой формы и ведомственной подчиненности, получивших лицензию на медицинскую деятельность. Медицинская помощь оказывается также лицами, занимающимися частной медицинской практикой, при наличии у них лицензии на медицинскую деятельность.
Диагностика наркомании, обследование, консультирование и медико-социальная реабилитация больных наркоманией проводятся в учреждениях государственной, муниципальной или частной систем здравоохранения, получивших лицензию на указанный вид деятельности (статья 55 Федерального закона от 08.01.1998 N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах").
Таким образом, проведение медицинского психиатрического и наркологического освидетельствования может осуществляться не только государственными и муниципальными учреждениями по месту жительства, но и иными лицами, имеющими лицензию на осуществление соответствующего вида работ (услуг) медицинской деятельности.
В частности, как следует из разъяснений Росздравнадзора, данных в письме от 14 июня 2005 года № 02И-262/05«О лицензировании медицинской деятельности», рассматриваемый вид деятельности вправе осуществлять обладатели лицензий на медицинскую деятельность в части проведения периодических и предварительных медицинских осмотров, экспертизы профпригодности или связи заболевания с профессией при условии включения в состав комиссии, создаваемой для освидетельствования, психиатра и психиатра-нарколога.
Положение о лицензировании медицинской деятельности, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 22.01.2007 N 30, содержит нормы, предусматривающие предоставление юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, независимо от организационно-правовой формы, лицензий на осуществление медицинской деятельности, в том числе по выполнению работ (услуг) по психиатрии, психиатрии-наркологии.
Министерство здравоохранения Нижегородской области является органом, уполномоченным на лицензирование медицинской деятельности, как предусмотрено Положением о Министерстве здравоохранения Нижегородской области, утверждённым постановлением Правительства Нижегородской области от 23 ноября 2007 года № 435.
Из материалов дела следует, что на момент проведения проверки ООО НП ЛОЦ «ВИТА» имело лицензии на осуществление перечисленных видов медицинской деятельности, включая право проведения экспертизы профпригодности,  специальное разрешение на выполнение работ (услуг) по психиатрии, психиатрии-наркологии, выданное в июне 2009 года Министерством здравоохранения Нижегородской области.
В результате же проведённого контрольного мероприятия с учётом выявленных недостатков ООО НП ЛОЦ «ВИТА» выдано предписание об устранении нарушения законодательства Российской Федерации в сфере здравоохранения от 08.09.2009                  № 315-10-14/076.
Фактически Министерство запретило заявителю осуществление деятельности по проведению медицинских осмотров водителей (кандидатов в водители) при отсутствии договора с МУЗ «Павловская ЦРБ», понуждая тем самым ООО НП ЛОЦ «ВИТА» к заключению договора с муниципальным учреждением здравоохранения, несмотря на то, что само Министерство 29 июня 2009 года выдало обществу лицензию на осуществление данного вида медицинской деятельности. Причём контроль соответствия соискателя лицензии необходимым требованиям проводился теми же специалистами Министерства (в материалах имеются и заключения «отраслевых специалистов»).
Между тем нормативные правовые акты, указанные выше, не предусматривают, что медицинская организация, имеющая лицензию на осуществление медицинской деятельности по выполнению работ (услуг) на проведение экспертизы профпригодности и периодических и предварительных медицинских осмотров, должна располагать доступом к картотеке больных, поставленных на учет по месту жительства.
Более того, отражённые в акте проверки ООО НП ЛОЦ «ВИТА» выводы комиссии Министерства здравоохранения Нижегородской области в той части, которая касается охраны врачебной тайны и вменяемого в вину ООО «ВИТА» отсутствия порядка получения сведений из картотеки диспансерного учета больных наркологического и психиатрического кабинетов МУЗ «Павловская ЦРБ», противоречат правилам статей 8-9 Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при её оказании» и статьи 61 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан.
В силу статьи 9 Федерального закона от 02.07.1992 N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" сведения о наличии у гражданина психического расстройства, фактах обращения за психиатрической помощью и лечении в учреждении, оказывающем такую помощь, а также иные сведения о состоянии психического здоровья являются врачебной тайной, охраняемой законом.При этом характеристика МУЗ «Павловская ЦРБ» как единственного обладателя данной картотеки, сведения из которой не подлежат разглашению, вообще исключает возможность существования рынка услуг (товара).
Таким образом, даже если для формирования более полной картины о состоянии психического здоровья лица, обратившегося с целью получения справки на право управления транспортным средством, психиатру или психиатру-наркологу потребуются сведения о том, подвергался ли когда-либо обследуемый лечению в соответствующих специализированных учреждениях, эту информацию он сможет получить лишь только от самого гражданина, либо с его согласия. Каким-либо иным образом (путём заключения договора между двумя лечебными организациями, к примеру) получить такие сведения нельзя в силу закона.
Следовательно, делая вывод о том, что отсутствие у ООО НПЛОЦ «ВИТА» порядка получения информации из наркологического и психоневрологического кабинетов МУЗ «Павловская ЦРБ» является нарушением условий лицензирования, Министерство здравоохранения Нижегородской области требовало от заявителя заведомо невыполнимого. Это фактически могло парализовать деятельность ООО НП ЛОЦ «ВИТА», поскольку общество не вправе заключить договор с МУЗ «Павловская ЦРБ». Однако в силу предписания оно обязано было устранить выявленные нарушения условий лицензирования и обеспечить обмен информацией между специалистами ООО НП ЛОЦ «ВИТА» и МУЗ «Павловская ЦРБ».
Кроме того, комиссия Нижегородского УФАС России учитывает позицию Нижегородского областного суда по данному вопросу, высказанную при рассмотрении обстоятельств дела № 33-10117 по иску Гусевой О. Е. к МУЗ «Павловская ЦРБ».
Судом признаны действия учреждения по выдаче справок о том, что лицо (сама Гусева О. Е.) не состоит на учёте у психиатра, психиатра-нарколога, на платной основе незаконными. Как указал суд, правовых оснований для получения денежных средств за выдачу справки без проведения осмотра закон не содержит». Переоценке в административном порядке данный вывод не подлежит.
С учётом всего изложенного в действиях Министерства здравоохранения Нижегородской области прослеживается непоследовательность, необъективность в оценке возможностей ООО НП ЛОЦ «ВИТА» осуществлять избранную медицинскую деятельность по выданной лицензии, что в совокупности отражает неправомерное создание препятствий обществу в осуществлении деятельности на рынке проведения медицинских осмотров водителей (кандидатов в водители).
Между тем препятствование со стороны органа исполнительной власти субъекта РФ хозяйствующему субъекту в осуществлении его деятельности на рынке – то есть совершение действий, в том числе в форме принятия актов, бездействия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции -  запрещено частью 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции».
Таким образом, комиссия, руководствуясь статьями 23, 41, 49, 50  Закона о защите конкуренции,
решила:

1.                     Признать Министерство здравоохранения Нижегородской области нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» в связи с созданием ООО НП ЛОЦ «ВИТА» препятствий в осуществлении деятельности на рынке проведения обязательных медицинских осмотров на право управления транспортным средством, выразившихся в запрете на осуществление деятельности в названной сфере (проведения медицинских осмотров водителей (кандидатов водителей)) при отсутствии возможности использования  при осмотре психиатром и психиатром-наркологом  ООО НП ЛОЦ «ВИТА» водителей (кандидатов в водители) базы данных психиатрического и наркологического кабинетов МУЗ «Павловская ЦРБ» для определения наличия (отсутствия) противопоказаний к работе, связанной с источником повышенной опасности.
2.                     Выдать Министерству здравоохранения Нижегородской области предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, а именно: не допускать ограничения деятельности ООО НП ЛОЦ «ВИТА» по мотивам отсутствия у данной организации договора с МУЗ «Павловская ЦРБ», связанного с получением сведений о нахождении осматриваемого лица на диспансерном учёте в психиатрическом или наркологическом кабинете МУЗ «Павловская ЦРБ».

В соответствии со статьей 52 Федерального закона «О защите конкуренции» настоящее решение может быть обжаловано в Арбитражный суд Нижегородской области в течение трех месяцев со дня его принятия. Дата изготовления решения в полном объеме считается датой его принятия.

ПРЕДПИСАНИЕ
<…>
Министерству здравоохранения Нижегородской области прекратить нарушение антимонопольного законодательства и совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, а именно: не допускать ограничения деятельности ООО НП ЛОЦ «ВИТА» по мотивам отсутствия у данной организации договора с МУЗ «Павловская ЦРБ», связанного с получением сведений о нахождении осматриваемого лица на диспансерном учёте в психиатрическом или наркологическом кабинете МУЗ «Павловская ЦРБ».

В соответствии со статьей 52 Федерального закона «О защите конкуренции» настоящее предписание может быть обжаловано в Арбитражный суд Нижегородской области в течение трех месяцев со дня его выдачи. В случае подачи заявления в арбитражный суд об обжаловании предписания исполнение предписания будет приостановлено до вступления решения арбитражного суда в законную силу.

За невыполнение в установленный срок настоящего предписания в соответствии с частью 2.6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях должностные лица несут административную ответственность.